Finançament just i singular per al País Valencià

Per Rafael Beneyto Cabanes

Portem ja onze anys amb un sistema de finançament pendent de revisió. Tots els diagnòstics del sistema vigent coincideixen amb els greus problemes d’insuficiència financera, desequilibri territorial i deslleialtat institucional, que presenta. 

Els ingressos tributaris per a l’Estat han augmentat un 89% des de l’any 2009 (darrera revisió del sistema de finançament autonòmic), mentre que els de les Comunitats Autònomes (CA) sols ho han fet un 40%. El pes de la despesa del conjunt de les CA en serveis públics essencials (sanitat, educació i protecció social) s’ha reduït un 1% des de l’any 2009, mentre que el pes de l’Estat s’ha incrementat en un 2%.

El vigent sistema de finançament autonòmic genera diferències de recursos per població ajustada de 32 punts, entre la CA millor finançada i la pitjor, el País Valencià. L’índex de recursos que facilita el sistema al País Valencià, d’acord amb la darrera liquidació de l’any 2023, fou del 94.8 sobre 100 de la mitjana de les CA sobre població ajustada i del 92% sobre població de dret. Aquest fet genera un infrafinançament anual respecte de la mitjana de 891 milions d’euros sobre població ajustada i de 1.405 milions d’euros sobre la població de dret. 

Durant la vigència de l’actual sistema de finançament, l’Estat ha adoptat decisions de caràcter econòmic i tributari que han afectat als ingressos de les CA i no ha activat el mecanisme de compensació adient, incomplint d’aquesta forma el principi de lleialtat institucional. Per exemple, arran de la crisi financera s’augmentaren els tipus de l’IVA per l’Estat i, malgrat tenir cedida part de la seua recaptació a les CA, l’Estat no va compartir l’increment amb aquestes. També, l’aprovació de la llei de dependència ha suposat noves obligacions econòmiques per a les CA, incrementades més encara perquè l’Estat mai ha arribat al 50% del cofinançament de l’atenció a les persones dependents al qual es va comprometre. Tant durant la pandèmia com després amb la crisi generada per la invasió d’Ucraïna, l’Estat ha aprovat reduccions de l’IVA que sí han disminuït els ingressos de les CA i tampoc en aquest cas ha establert camp compensació. 

Malgrat aquests problemes de l’actual sistema de finançament, no coneguem fins ara cap proposta de reforma des del govern central. Al mateix temps, el principal partit de l’oposició intenta compatibilitzar els plantejaments de les CA sobrefinançades (Cantabria, Rioja, Astúries, Galicia, Castella-Lleó) amb les infrafinançades (Andalusia, Murcia i el País Valencià), mantenint una indefinició interessada. Des de Catalunya, que tradicionalment s’havien involucrat decididament en les diferents reformes del sistema de finançament autonòmic, durant el Procés s’havien desentès. 

L’estiu de 2024, amb motiu de la investidura del president de la Generalitat de Catalunya, els partits PSC i ERC signen un acord d’investidura en el qual un dels punts es refereix al finançament. El model que es proposa es caracteritza per l’assumpció total dels impostos generats a Catalunya, tant pel que fa a la plena capacitat normativa com pel traspàs de la gestió i recaptació dels impostos i la disponibilitat de tots els recursos provinents d’aquests tributs. A més, la Generalitat faria dues aportacions a l’Estat: una, per compensar el cost dels serveis que aquest presta a Catalunya; i l’altra, en forma de fons de reequilibri territorial per tal de contribuir a la cobertura dels serveis públics a les comunitats amb menor capacitat fiscal i així garantir el principi d’equitat horitzontal.

La proposta de finançament singular feta des de Catalunya sols és possible en el marc d’una reforma general del sistema de finançament autonòmic, ja que contempla que s’hi puguen afegir altres CA que així ho desitgen. I ací radica la seua primera virtualitat. És per això que ha començat la discussió política sobre la reforma i, fins i tot, el propi president del govern d’Espanya l’anuncia per a aquesta legislatura. 

Constitucionalitat del sistema de finançament singular i compatibilitat amb els principis de solidaritat i igualtat.

Els acords polítics, com el signat entre PSC i ERC, no son textos legislatius, per la qual cosa no es pot valorar la seua constitucionalitat mentre no es configure com a text normatiu. La Constitució espanyola (CE) no determina cap sistema de finançament concret i deixa a l’Estat les facultats per a establir-ne un. Hui conviuen amb el sistema de les comunitats de règim comú, el propi de les comunitats forals, el règim econòmic i fiscal de Canàries, i les singularitats de les ciutats autònomes. Fins i tot, cal indicar que Andalusia, Castella-La Manxa i Extremadura no s’incorporaren al sistema de finançament dels anys 1997-2001, sinò que van mantindre la seua adhesió al definit per al període 1992-1996.

La proposta de finançament singular de Catalunya preveu l’aportació dels recursos necessaris per a garantir la cohesió social i territorial. A més, no s’impedeix a la resta de CA adherir-se a este finançament singular.

Per contra, els principis d’igualtat i solidaritat a la CE no han evitat l’existència de règims de finançament diferents, ni les grans diferències entre CA de règim comú (fins a un 32%) ni la concentració de poder polític i econòmic a Madrid. 

El que sí que hauria de fer l’Estat és aprofitar la reforma del sistema de finançament autonòmic per avançar. La segona generació de teories del federalisme fiscal considera molt important que els governs subcentrals es financen mitjançant impostos generats en el seu territori i s’eviten les transferències, excepte per a compensar els ingressos tributaris dels territoris amb menys capacitat fiscal. L’autonomia financera es concreta a l’àmbit tributari amb la cessió de competències normatives i de capacitat de gestió i administració, sempre, i així ho arreplega l’acord del finançament singular de Catalunya, amb coordinació amb l’Estat i amb la Unió Europea. Actualment les Agències Tributaries de les CA han demostrat un bon funcionament a la gestió dels tributs cedits (17.621 milions d’euros l’any 2022). A més, quan a l’Estat li ha interessat ha modificat la legislació per a cedir a les CA les competències de gestió, con en el cas del nou impost sobre residus, l’any 2022.

Imatge de freepik

En què afecta la proposta de finançament singular de Catalunya a la situació d’infrafinançament que pateix el País Valencià?

L’actual sistema de finançament autonòmic defineix una cistella d’impostos dels quals es cedeix a les CA tot o part de la recaptació. Es tracta del 100% dels tributs cedits tradicionalment (Impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats, impost sobre successions i donacions, impost sobre el joc i l’impost sobre la venda de determinats hidrocarburs i sobre la venda de determinats mitjans de transport) , el 50% de l’IRPF, el 50% de l’IVA, el 58% dels Impostos Especials, i el 100% de l’impost sobre l’electricitat. El 75% d’aquesta recaptació –en termes normatius, és a dir, sense considerar les modificacions de tipus acordats per les CA en aquells que tenen capacitat normativa- s’aporta per cada CA a un fons comú, el Fons de Garantia del Serveis Públics Fonamentals (105.000 milions d’euros l’any 2023), i sumant-li l’aportació de l’Estat (11.600 milions d’euros l’any 2023), es distribueix en base a la població de cada CA, un cop ponderada per factors demogràfics i geogràfics. Fins ací, els recursos resultants per al País Valencià se situen al 99,1% de la mitjana de les CA.

Però, el sistema afegeix tres fons que en termes nets sumen molt poc als recursos totals del País Valencià (154 milions d’euros l’any 2023), però que deixen un desequilibri horitzontal de 5.600 milions d’euros amb la CA millor finançada en termes de població ajustada i de 6.500 milions d’euros en termes de població de dret.  

Un d’eixos fons, anomenat de Suficiència Global, resta recursos al País Valencià, 1.858 milions d’euros l’any 2023. Sols és negatiu per a quatre CA (Murcia, Illes Balears, Madrid i el País Valencià), però el nostre import negatiu duplica l’import de la segona, la CA de Madrid. Aquest fons és conseqüència de la permanència de l’estatus quo que ha sigut la principal causa de la discriminació objectiva en el finançament dels serveis públics autonòmics entre ciutadans que resideixen a les diferents CA de règim comú.

Cal recordar que al País Valencià se li van transferir les competències en sanitat i educació els anys 1982 i 1984, mentre que, tret de les nacionalitats històriques, la resta de CA les van rebre en l’any 2001. Açò ha ocasionat que les inversions necessàries per a l’evolució des d’un Estat centralitzat, amb una baixa de dotació de capital públic, han estat assumides per la Generalitat Valenciana. 

Ja a l’any 2001 un estudi de la “Fundación de Estudios de Economia Aplicada” (Fedea) conclou que com a conseqüència de l’infrafinançament suportat durant el període 1990-1997, caldria compensar al País Valencià la totalitat del deute públic fins 1997 i lliurar-li addicionalment un ingrés equivalent a un terç del deute acumulat. 

Un altre aspecte de l’actual sistema de finançament autonòmic que perjudica al País Valencià és el càlcul de la població ajustada, en base a la qual es reparteixen el major volum de recursos. La població de dret es pondera per uns factors geogràfics (superfície, dispersió, insularitat) i altres demogràfics (població en edat escolar, població de més de 65 anys, població protegida pel sistema sanitari) que suposa per al País Valencià la reducció de més de 151.000 persones. No existeix unanimitat als experts sobre la conveniència de ponderar la població pels factors geogràfics. Respecte dels factors demogràfics, trobem el càlcul de la població protegida equivalent, en base a les dades de targetes sanitàries del Sistema Nacional de Salut. Resulta sorprenent que al País Valencià existeixen més de 298.000 habitants no inclosos, el 18.1% del total. Si ho comparem amb el número de mutualistes que opten per la sanitat privada, 166.000 persones, encara queden 132.000 valencianes i valencians exclosos de la població protegida. També és difícil de justificar que en alguns trams d’edat la població protegida de la CA de Madrid supere a la població de dret. Cal assenyalar que la depuració i actualització de la base de dades del Sistema Nacional de Salut correspon a les CA i no existeixen garanties sobre si es segueixen criteris homogenis entre aquestes. La Comissió d’experts en finançament de les Corts Valencianes ha assenyalat als seus informes que la població de dret pot ser l’indicador idoni per a repartir els recursos del sistema de finançament autonòmic. 

Davant aquesta precarietat d’ingressos, la dotació d’infraestructures per a l’economia valenciana depèn exclusivament de la Inversió territorialitzada de l’Estat. I ací també tenim dèficit. La inversió liquidada de l’Estat al nostre territori durant els anys 2015 a 2020, se situa en el 6,1% del total, mentre que el pes de la població (ara incloent també les comunitats forals) se situa en el 10,67%.

No ens pot estranyar doncs que existisca dèficit fiscal de la nostra relació amb l’Estat, és a dir, aportem més recursos, mitjançant impostos, que els recursos i inversions que rebem. Així ha quedat palès sempre, primer a l’any 2008 (única vegada) quan el Ministeri va calcular les balances fiscals -el dèficit de la nostra relació amb l’Estat se situava entre el 3,63% i el 6,40% del PIB en funció del mètode de càlcul- i, més tard, amb la publicació dels comptes públics territorialitzats (el Ministeri va deixar de publicar-los fa deu anys) per als quals sols utilitza un criteri de càlcul i el dèficit obtingut fou del 1.78% del PIB. Una solidaritat interterritorial, la de les valencianes i valencians, malgrat ser una comunitat autònoma pobra, amb una renda per càpita per baix de la mitjana espanyola. L’índex de progrés social calculat per “Eurostat” (2020) confirma que el País Valencià ocupa el lloc 10é entre les CA, mentre que la posició del nostre PIB per càpita és la 12ena i la corresponent als recursos públics per càpita rebuts baixa fins la 17ena.

Resulta evident que l’infrafinançament patit pel País Valencia des de l’any 1990 no ha trobat solució des del sistema multilateral de les CA de règim comú.  

A la proposta de finançament singular de Catalunya hi ha quatre aspectes que poden millorar esta situació patida pel País Valencià:

• La reivindicació d’un augment substancial de recursos aportats per l’Estat, que reequilibre la distribució de recursos entre administracions publiques d’acord amb el pes de cadascuna en la despesa pública 
• L’aplicació del principi d’ordinalitat, és a dir, la preservació de l’ordre de les CA a l’escala de contribució per càpita en l’escala de percepció de recursos per càpita
• La utilització de la població de dret com a criteri de distribució dels recursos del sistema de finançament autonòmic.
• L’eliminació del sistema de lliuraments a compte, ja que actualment es retarda dos anys la liquidació definitiva, que habitualment es favorable a les CA  

Pot interessar-li al País Valencià un sistema de finançament semblant al que s’ha plantejat des de Catalunya?

L’Institut Valencià d’Investigacions Econòmiques (Ivie) ha publicat recentment un treball on s’analitza si un sistema de finançament autonòmic fonamentat en la generalització de l’acord entre PSC i ERC podria resoldre els problemes d’iniquitat i insuficiència que presenta el model aprovat l’any 2009. 

Perquè fos possible caldria, segons l’estudi, que els termes molt genèrics de l’acord es concretaren en criteris transparents de contribució de les CA a l’Estat i a la solidaritat interterritorial, i s’anivellaren les diferencies de capacitat fiscal entre CA.

Son quatre les condicions necessàries, d’acord amb l’estudi, que la generalització de la proposta de finançament de Catalunya hauria de complir per a corregir els defectes del sistema de l’any 2009:

• Un nou acord sobre la distribució dels recursos financers entre els diferents nivells de govern, central i autonòmic
• Distribució de l’aportació a l’Estat (per les seues competències) entre les CA que iguale l’esforç fiscal de totes elles
• Ampliació de l’anivellament actual del 75% de la recaptació normativa de les CA al 80%
• Revisió dels avantatges financers de les comunitats forals

En la meua opinió, la reforma del sistema de finançament autonòmic de l’any 2009 podria dissenyar-se sobre els següents criteris:

• 1. Ampliació de l’aportació de recursos de l’Estat per a recuperar l’equilibri vertical (entre 17.000 i 20.000 milions d’euros anuals)
• 2. Aquesta aportació addicional i la que fa actualment l’Estat als diferents fons del sistema (22.222 milions d’euros, d’acord amb la darrera liquidació de l’any 2023) podria articular-se, depenent del que trie cada CA, com a transferències o amb l’ampliació de la delegació de competències, per exemple a l’IRPF
• 3. Substitució de la població ajustada per la població de dret com a criteri de distribució dels recursos
• 4. Simplificació de l’actual estructura de fons mantenint únicament el Fons de Garantia de Serveis Públics Fonamentals
• 5. Per a facilitar la implantació d’esta reforma cap CA veuria reduït el seu finançament actual en termes absoluts

La proposta de finançament singular de Catalunya és un acord polític signat entre PSC i ERC, la virtualitat del qual ha estat pressionar perquè es revise el sistema vigent, pendent des de l’any 2014, i s’encete el debat sobre textos legals. És una finestra d’oportunitat per a intentar solucionar els greus problemes de funcionament del vigent sistema de finançament. L’infrafinançament que patim al País Valencià no ha trobat cap solució fins ara des del sistema multilateral de les CA de règim comú. Hi ha molts aspectes de l’acord que poden millorar eixe infrafinançament. 

Rafael Beneyto Cabanes és membre de la Comissió d’experts sobre finançament de les Corts Valencianes.