LES NORMES D’ACOMPANYAMENT PRESSUPOSTARI: UN EXEMPLE DE BAIXA QUALITAT NORMATIVA

Per Clàudia Gimeno Fernández

Parlàvem fa uns anys sobre com podíem millorar els procediments d’elaboració i avaluació de les normes jurídiques mitjançant el plantejament de distintes propostes, realitzades específicament en clau del context del País Valencià. Cinc anys després, la Fundació Nexe m’ha convidat fer un balanç sobre l’estat d’aquesta qüestió: Ha millorat la qualitat de les normes en aquest temps? S’ha aconseguit desenvolupar un “model valencià” de producció normativa de qualitat? S’han introduït tràmits específics en el procés d’elaboració de les normes encaminats a avaluar l’impacte social, ambiental o econòmic de les normes tant ex ante com ex post o a augmentar la participació pública en aquests processos d’una manera més substantiva?

Tot i que seria una molt bona notícia poder dir el contrari, la realitat és que, tot i un moviment tímid detectat a la Llei 1/2022, de Transparència i Bon Govern -que incorpora, als articles 59 a 62, determinats preceptes encaminats a introduir millores en els processos d’elaboració, avaluació i aplicació de normes per part del Govern i l’Administració de la Generalitat-, les normes que s’elaboren al nostre territori continuen sent, en termes generals, de baixa qualitat. A elles no s’incorporen de manera efectiva els principis (de necessitat, eficàcia, proporcionalitat, seguretat jurídica, transparència, eficiència, simplificació) i elements (participació i transparència substancials, avaluació) previstos per aquesta Llei i la normativa bàsica estatal que també els preveu (títol VI de la Llei 39/2015, del Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques). A banda, aquesta mancança de qualitat de les normes es veu reforçada per circumstàncies relacionades com l’abús que de la figura dels Decrets-llei realitzen els distints governs (que existixen teòricament només per a casos d’urgència, però a què es recorre per a regular qualsevol qüestió) i l’extensió en l’ús de les anomenades “lleis d’acompanyament” de les lleis pressupostàries.

Les anomenades “lleis d’acompanyament”, complementàries a les dels pressupostos anuals i que s’aproven de manera coetània a aquestes segones, regulen matèries múltiples, en principi connexes amb la política econòmica, però impròpies del contingut d’una llei pressupostària, ja que per a aquesta última s’exigix un procediment legislatiu específic. Tot i que la introducció a les normes d’acompanyament de preceptes relatius a pràcticament qualsevol matèria és una pràctica que es dona des de fa molt de temps (i que ha sigut sancionada pel Tribunal Constitucional a Sentència 136/2011), és un procedir criticable, especialment des del punt de vista de la qualitat, transparència i participació en el procés d’elaboració de les normes.

La introducció de normes d’aquest tipus, que preveuen tot tipus de reformes legislatives -en molts casos, molt rellevants- de manera incomunicada, asistemàtica i inconnexa i que no tenen res a veure amb els pressupostos que s’aproven comporta conseqüències molt negatives pel que fa a la qualitat de les normes incorporades. La més rellevant és que amb aquesta espècie de “revisió general” anual de l’ordenament jurídic, se subvertix i menysprea el procediment legislatiu ordinari, en què la participació de distintes comissions legislatives assegura una certa qualitat dels textos normatius i en què es garantix la participació política dels diversos grups polítics amb representació parlamentària. I això perquè les normes d’acompanyament, normalment, s’elaboren amb gran precipitació, poca transparència i amb un escàs debat polític. I també, perquè en els seus processos d’elaboració no s’apliquen les distintes garanties previstes a la Llei 1/2022, de Transparència i Bon Govern indicades adés, que garantixen que també el procés d’elaboració prèvia de les normes pels departaments del Consell implicats és més curosa, participada i transparent.

Només cal fer referència a tres de les mesures més rellevants (i controvertides) que han escapat del control, debat, transparència i participació pública requerides en vindre contingudes en una llei d’aquest tipus, la Llei 7/2023, de 26 de desembre, de mesures fiscals, de gestió administrativa i financera, i d’organització de la Generalitat, per a donar un exemple de què parlem.

En primer lloc aquesta norma preveu, en matèria lingüística, la supressió de l’obligació que l’alumnat de les zones castellanoparlants del País cursen en valencià assignatures troncals (article 108), però també l’eliminació de l’Oficina de Drets Lingüístics (disposició derogatòria). En matèria de la regulació del sector del joc, la norma relaxa els requisits per a la renovació de llicències de locals d’apostes i salons de joc (ja no haurà de respectar-se una distància de 850 metres entre aquests establiments i centres escolars, d’acord amb l’article 63 de la Llei). I finalment, en matèria d’incompatibilitats i conflictes d’interessos de persones amb càrrecs públics no electes, la norma alleugerix el règim d’incompatibilitats de funcionàries públiques, especialment en relació amb l’exercici de docència (article 29).

Com es veu, aquestes són mesures que poc tenen a veure amb política pressupostària, tot i que al preàmbul d’aquesta norma s’advoca per l’acceptabilitat d’aquestes mesures i s’indica que la “consecució dels objectius que es determinen en la Llei de pressupostos” “requereix l’aprovació i/o la modificació de diverses normes jurídiques que guarden relació amb les previsions d’ingressos, les habilitacions de despesa o els criteris de política econòmica general, que servisquen per a facilitar la interpretació i l’execució dels pressupostos i de la política econòmica del Consell”. Unes mesures que, a més, no són les úniques. La llei reconeix, obertament, la seua “extensió i heterogeneïtat” i modifica normes en matèries tan variades com l’organització de les institucions d’autogovern, esport, serveis socials, hisenda de la Generalitat, joc, extinció i prevenció d’incendis, col·legis professionals, règim estatutari de les persones funcionàries, aigua, agricultura, medi ambient, urbanisme, habitatge, serveis socials, infància, educació, sanitat, benestar animal, transports, ports i organització del sector públic instrumental-. En definitiva, introduïx modificacions normatives que, tot i la seua importància social, s’incorporen a l’ordenament jurídic mitjançant una norma que de manera inconnexa i amb els defectes ja indicats, regula conjuntament una amalgama de matèries i elements que mereixerien un estudi, debat i aprovació individualitzada.

Totes aquestes crítiques apunten a una necessària reconsideració d’aquesta classe de normes perquè, en la línia dels principis i elements de les polítiques en matèria de qualitat normativa, s’estenga un model de producció normativa totalment articulat que permeta no sols garantir la qualitat de les normes (anàlisi de les necessitats, estudi de les propostes d’actuació política i de les alternatives existents, modulació de la participació ciutadana per a aconseguir tots els enfocaments i crítiques a la regulació proposada, a l’efecte de millorar tant la seua qualitat com d’adequar-la el més possible a les necessitats i peticions socials, correcció tècnica, lingüística, jurídica, econòmica, etc.), sinó també la seua periòdica avaluació. És imperatiu lluitar perquè les tímides reformes introduïdes en matèria de qualitat normativa no s’abandonen en aquesta legislatura i perquè, en aquest sentit, s’abandonen conductes reguladores com l’exemplificada per lleis d’acompanyament de pressupostos com la que ací s’ha analitzat breument.

Clàudia Gimeno Fernández, Universitat de València