Sobre la qualitat normativa i la importància de promoure-la en les nostres institucions

La necessitat d’un millor context normatiu

Tenim moltes lleis, reglaments i normatives de tot tipus. Probablement massa. En moltes ocasions, són difícils de comprendre, d’aplicar i poc útils i efectives a llarg termini. Ens oblidem que aquestes lleis existeixen per a resoldre problemes socials sota els criteris de necessitat, proporcionalitat i racionalitat.

Les normes, com a eines d’acció del poder públic, tenen un impacte directe en el benestar social, en l’esfera personal i patrimonial de la ciutadania i en el creixement i desenvolupament econòmic. Un exemple són els diferents estudis de l’OCDE que xifren al voltant del 2% al 5% del PIB les barreres al desenvolupament econòmic creades per normativa innecessària o de baixa qualitat. Així, les normes esdevenen un factor clau a l’hora d’assolir un bon govern i una bona administració, ja que bona part de la qualitat de les institucions i de les polítiques que aquestes poden desenvolupar, depén de la qualitat de les regles per les quals aquestes es regeixen.

És per això que, vinculades amb els conceptes de bon govern i bona administració, han emergit les polítiques de qualitat normativa. Aquestes busquen assolir un marc jurídic eficaç, eficient i racional a través de la millora de les normes jurídiques i els processos d’elaboració i aplicació d’aquestes.

La qualitat normativa al País Valencià

Doncs bé, des de fa uns anys, fonamentalment per la influència dels models anglosaxons (tant el Regne Unit com els Estats Units han sigut precursors en l’entorn comparat), diversos estudis de l’OCDE, i especialment, la normativa de la Unió Europea (a través de l’agenda de la “Better Regulation”), la preocupació per la qualitat normativa s’ha anat estenent per l’Estat espanyol. Això no obstant, malgrat certes millores (introduïdes, bàsicament, per la Llei 2/2011, d’Economia sostenible, la Llei 19/2013, de transparència, accés a la informació pública i bon govern i la Llei 39/2015, de procediment administratiu comú de les administracions públiques), el desenvolupament d’aquestes polítiques ha sigut remís i de manera global es podria qualificar d’insatisfactori. Així, tot i que s’han incorporat al procediment normatiu diversos informes preceptius previs, s’han ampliat les exigències de transparència i s’han possibilitat formes més generoses de participació ciutadana, les transformacions han sigut, fins al moment, més formals que materials.

Per desgràcia, al País Valencià, les polítiques d’elaboració normativa han sigut dissenyades i elaborades amb una alta dependència de la pauta jurídica dominant a la resta de l’Estat espanyol. En general, el poder autonòmic, des de 1982, ha sigut escassament innovador i les poques normes de desenvolupament de les mesures de millora i avaluació de la qualitat normativa en l’àmbit de l’Administració valenciana provenen, generalment, de la recepció i l’adaptació de la normativa estatal, sense desenvolupaments importants ni una manifestació perceptible de preocupació sobre l’assumpte. Igualment coherent amb la tradició espanyola (emmarcada en el model difús de producció normativa), el procés valencià d’elaboració de les normes reserva, per a cada Conselleria, la creació de la seua pròpia normativa, lluny d’atribuir-se a un sol cos especialitzat. A més, no estableix procediments de control de la qualitat normativa preceptius, més enllà d’una sèrie d’obligacions formals poc costoses.

Així, es podria dir que, a diferència d’algunes comunitats autònomes com la catalana o la navarresa, no existeix un “model valencià” de producció normativa de qualitat amb controls i mesures de millora de la qualitat diferenciats ni ex ante (aquells que busquen la millora del procediment d’elaboració i aprovació de les normes) ni ex post (aquells que estableixen controls per a l’aplicació, compliment i revisió normativa).

Propostes de millora de la normativa valenciana

És per això que les possibilitats de millora en relació amb la normativa valenciana en aquesta matèria són infinites, i permetrien al nostre territori situar-se en una posició de lideratge en el context espanyol, alhora que ens permetria assolir una notable millora en la qualitat i eficàcia de l’acció pública, fent un ús més profitós de l’autogovern.

Cal reflexionar, doncs, sobre la necessitat d’introduir modificacions al sistema de producció normativa que, acabant amb la dispersió normativa existent, reforcen la participació ciutadana, la seguretat jurídica i la revisió de l’ordenament a través d’avaluacions realment efectives, ja que la possibilitat de millorar la situació de la qual partim al País Valencià, molt allunyada del nivell d’altres països avançats del nostre entorn, és evident. Així, es podrien suggerir algunes línies d’actuació de futur possibles que d’una manera completa i ambiciosa aconseguirien assolir els objectius fixats per la recent Llei 39/2015 alhora que localitzarien al País Valencià en el nivell dels països més avançats del nostre entorn:

1. Seria molt interessant la creació d’una unitat amb el grau més elevat possible d’autonomia del govern i amb el grau més elevat possible d’especialització interdisciplinària que, dins del Consell, s’encarregués de la garantia de la qualitat normativa. Aquesta Agència Valenciana d’Avaluació i Qualitat Normativa, d’uns deu membres (a l’estil de l’Office of Information and Regulatory Affaires als EUA), participaria en tots els processos d’elaboració normativa, com a unitat de suport i ajuda als responsables d’elaboració dins de cada conselleria. A més, s’encarregaria de l’avaluació de la normativa i coordinaria un programa de millora de la regulació valenciana a llarg termini (basat en la simplificació, codificació, revisió i avaluació de la normativa en vigor). L’Agència no s’hauria de configurar com un òrgan de control sinó més aviat de suport i assessorament als departaments, encarregant-se de la revisió i correcció de les memòries d’avaluació dels projectes normatius.
2. Seguint l’article 130 de la Llei 39/2015, s’hauria de regular l’elaboració per a tots els projectes normatius d’una Avaluació d’Impacte Normatiu (AIN) completa i exigent que valorés, almenys, l’impacte pressupostari, ambiental, econòmic, social i de gènere, així com l’impacte normatiu en termes d’opcions de regulació, de simplificació administrativa i de reducció de càrregues administratives per a empreses i ciutadania. L’AIN hauria de ser desenvolupada pels responsables de polítiques implicats i hauria d’articular-se de manera transversal al procediment d’elaboració normatiu. Els responsables de l’àrea en qüestió disposaran de la col·laboració i assessorament de l’Agència, que col·laboraria amb l’Advocacia de la Generalitat i els serveis d’Hisenda. El procés d’elaboració normativa, continuaria així localitzat en el departament corresponent, però els responsables disposarien de l’ajuda, l’orientació i el suport d’un membre de l’Agència durant tot el procés de creació normativa, amb el fi d’assegurar una millor coordinació i qualitat dels informes d’AIN.
3. L’etapa final de l’AIN hauria de ser una avaluació ex post de l’impacte real, una volta ja implementada la política, amb el fi de comprovar si les suposicions i valoracions realitzades es corresponen amb la realitat. Així mateix, al cap de 3 i 5 anys de l’aprovació de la normativa s’ha de repetir l’avaluació ex post, segons els protocols i continguts dissenyats per l’Agència.
4. És essencial la formació tècnica dels alts càrrecs i empleats públics en aquesta matèria. Són necessaris cursos de formació en els diferents instruments i metodologies d’avaluació d’impacte normatiu, que desenvolupen un cert sentit de responsabilitat dins de les unitats administratives en relació a la creació de normativa de qualitat.
5. S’ha de promoure, alhora, la millora de la normativa local (ordenances, reglaments…).
6. Igualment, s’ha de preveure un sistema de revisió i control periòdics de la normativa vigent, amb l’objectiu de mantenir l’ordenament jurídic valencià lliure de regulació innecessària, desfasada, reiterativa o contradictòria. Així, es considera necessària la realització d’avaluacions completes periòdiques de les diferents parcel·les de l’ordenament jurídic autonòmic per part de l’Administració, sota les directrius i la guia de l’Agència.
7. Millorar la participació a través d’un procés obert, transparent i democràtic, en què les persones, agrupacions i organitzacions afectades per la nova norma siguen consultades i on es creen canals actius de publicitat i d’incentiu a la participació. La participació accessible, la difusió, la transparència i una implicació des de les primeres etapes del procés, de totes les persones interessades és clau.
8. Totes les avaluacions i els informes han de ser publicats. Així mateix, es proposa l’existència d’una bústia de comentaris, crítiques, incidències i propostes en relació amb cada normativa, per a facilitar la seua revisió ex post.
9. El Diari Oficial de la Generalitat Valenciana ha de millorar els sistemes d’accés i publicació de les normes, oferint un servei equivalent al del BOE i amb un accés molt més senzill que en l’actualitat.
10. Els textos normatius han de ser més comprensibles, sense tecnicismes, arcaismes ni estructures complexes. Alhora, s’han d’integrar i millorar els serveis d’assessorament lingüístic, garantint en tot moment un ús correcte del valencià, així com la identitat dels textos i termes utilitzats en les dues llengües oficials del territori.
11. Els poders públics han de plantejar-se, a l’hora de legislar, el foment d’alternatives a la creació de nova regulació com poden ser el foment de l’autoregulació, dels mecanismes d’incentius o de contractació o optar, una volta analitzats els costos i beneficis de la introducció de nova normativa, per no regular.

La quantitat de normes existents sovint de baixa qualitat és evident, cosa que indica la necessitat d’aplicar tècniques de millora quantitativa i qualitativa de la normativa, canviant el que fins ara són procediments formalitzats amb poca importància pràctica, en vertaders elements essencials d’un procés d’elaboració de normes amb més qualitat. És per això que el País Valencià ha d’aspirar a crear un model de producció i avaluació normativa complet i coherent que permeta la millora de la qualitat normativa alhora que contribuïsca a les polítiques i iniciatives de bon govern ja iniciades.