ARTICLES D’OPINIÓ IRRESPONSABLE III. La limitació de moviments. Una aproximació constitucional

Per Denis Allso

Aquest és el tercer d’una sèrie d’articles resultat de l’anàlisi creuat de les dades dels poders públics amb el Pla Nacional de 2006. En els anteriors vaig parlar del protocol d’actuació [1] i del mecanisme de l’alarma dins d’aquest marc [2]. Aquest pretén analitzar el principal argument que ha emprat el govern per a mantindre l’alarma: la limitació de moviments. Dret fonamental (article 19 CE), del capítol II, títol I [3]: “Els espanyols tenen dret a elegir lliurement la residència i a circular pel territori nacional”.

Aquests límits es detallen en la sinopsi [4]: “només podrà ser suspesa amb motiu de la declaració de qualsevol de l’estat d’excepció o setge (…), i podrà limitar-se el seu exercici en cas de declaració d’estat d’alarma (…). Al marge d’això podrà limitar-se o restringir-se per circumstàncies de caràcter excepcional, ja siguen naturals (…) o d’un altre caràcter”. El que apunta a una via de dret constitucional per a limitar la circulació; l’estat d’alarma. A continuació i en altre apartat explica en una direcció diferent: “la limitació puntual del dret pot ser definida per l’exercici d’altres drets per part d’altres persones (…) La llibertat de circulació i el dret a triar el lloc de residència en trobar-se en la Secció 1a del Capítol II del Títol I de la Constitució està sotmesa a reserva de llei orgànica (art. 81 CE), que en tot cas haurà de respectar el seu contingut essencial, i vinculen a tots els poders públics (art. 53.1 CE)”.

Com s’expressa hi ha tres opinions jurídiques per extraure: 1-L’estat d’alarma pot limitar la llibertat deambulatòria. 2-La mobilitat es pot regular mitjançant legislació orgànica, sempre respectant l’esperit d’aquesta llei. 3-La manifestació d’exercici d’altres drets per part de terceres persones habilita als poders públics a limitar el dret del 19 CE seguint una jerarquia de drets. Aquest article pretén analitzar aquestes tres opinions.

1-L’estat d’alarma pot limitar la llibertat deambulatòria: doncs preveu: “practicar requises temporals de tota mena de béns i imposar prestacions personals obligatòries, intervindre i ocupar transitòriament indústries, fàbriques, tallers, explotacions o locals de qualsevol naturalesa, amb excepció de domicilis privats, donant compte d’això als Ministeris interessats, limitar o racionar l’ús de serveis o el consum d’articles de primera necessitat, impartir les ordres necessàries per a assegurar el proveïment dels mercats i el funcionament dels serveis dels centres de producció afectats”. Malgrat això, totes aquestes accions es poden resumir en: “En cas que existisca o se sospite raonablement l’existència d’un risc imminent i extraordinari per a la salut, les autoritats sanitàries adoptaran les mesures preventives que estimen pertinents, com ara la confiscació o immobilització de productes, suspensió de l’exercici d’activitats, tancaments d’Empreses o les seues instal·lacions, intervenció de mitjans materials i personals i quantes unes altres es consideren sanitàriament justificades” (art. 26.1 Llei 14/1986 de Sanitat) [5]. L’estat d’alarma és prescindible doncs per aquestes finalitats.

Per a contindre la pandèmia cal limitar moviments i per això que l’estat empre la figura de l’alarma. Tanmateix, la llei d’emergències sanitàries, com desenvolupa l’annex XI del Pla Nacional de 2006 [6] comparteix aquest potencial: “Les mesures que la norma contempla (…) poden restringir els drets fonamentals recollits en els articles 17, 18 i 19 de la Constitució, relatius a la llibertat personal, inviolabilitat del domicili i llibertat de circulació.” “La Llei de Mesures Especials en Matèria de Salut Pública, pel seu caràcter de norma orgànica, està dotada de rang suficient per a la seua aplicació directa per les Autoritats Sanitàries amb competència en matèria de Salut Pública, sempre que es donen els supòsits de fet que la norma contempla. És a dir, s’ha de satisfer degudament la garantia de certesa i previsibilitat necessària per a la restricció o privació d’un dret fonamental”.

2-La mobilitat es pot regular mitjançant legislació orgànica, sempre respectant l’esperit d’aquesta llei: Observem que el pla de 2006 parla de “restringir” mentre la llei d’alarma diu “limitar”. Ambdues accepcions impliquen “disminució de llibertats o drets”. Mentre que la supressió és la “suspensió” prevista a setge i excepció. L’advocacia de l’estat, en un document [7] que no s’ha fet públic que va llegir Pedro Sánchez afirma: “Sent imprescindible continuar mantenint limitacions a la llibertat deambulatòria en el conjunt del territori nacional per a contenir la pandèmia no existeix alternativa jurídica a l’estat d’alarma que permeta restringir el dret fonamental de l’article 19 de la Constitució [llibertat de circulació] amb el referit abast general. Encara que en la llei orgànica 3/1986 de 14 d’abril de mesures especials de salut pública es faculta a les autoritats sanitàries per adoptar determinades mesures a fi de protegir la salut pública i previndre la seua perduda o deterioració ja quan així ho exigeixen situacions d’urgència o de necessitat, cap d’aquestes mesures habilita a aquestes autoritats per a actuar davant una emergència sanitària que afectant de manera potencial a la totalitat de la població, no a persones determinades o a grups concrets d’elles i en la totalitat del territori nacional com és el cas de la COVID-19 requereixen restriccions a un dret fonamental com la llibertat de circulació de l’article 19. Per aquesta afecció a drets fonamentals, menys encara cal trobar aquesta habilitació en la llei 14/1986 de 25 d’abril general de sanitat, l’article de la qual 26 no recull la llibertat de circulació a les persones com tampoc la de 2011 de 4 d’octubre”.

Per indagar si és cert, estudiem la mobilitat: Segons DGT [8] entre el 12 i el 14 d’abril el tràfic puja quasi un 50% respecte a l’anterior pròrroga. Els laborables superen els 400.000 desplaçaments de llarg recorregut, al mes de Maig ja parlem de més de 700.000 [9]. Al voltant d’un 58% de l’antiga normalitat. De fet entre el 15 de Març i el 28 d’Abril van morir 44 persones en accidents de trànsit. D’aquests el doble de camioners (de 6 a 12) respecte als que moriren entre l’1 de i el 14 de març. Aproximant que en cada vehicle hi haguera una sola persona (a la baixa per tant) una porció equivalent a l’1,6% de la població fa un desplaçament diari de llarga distància, en condicions normals ho fa aproximadament un 2,8%.

El dret a la lliure circulació en la pràctica no ha sigut doncs excessivament restringit. L’assumpte candent és l’afecció a la mobilitat interprovincial. L’estat d’alarma pot limitar-la en “hores i llocs determinats”; tampoc menciona expressament la totalitat de les persones en la totalitat de l’estat. La constitució (art.81) [10] disposa: que les lleis orgàniques regulen el “desenvolupament de drets fonamentals”. Cal doncs, per a disposar d’una disposició que tinga el rang legal necessari per a limitar la llibertat de circulació fora de l’alarma, una llei orgànica que contemple aquestes restriccions amb afectació a la totalitat. El més adequat i àgil serihttps://elpais.com/espana/2020-05-13/calvo-confirma-una-reforma-legal-para-no-tener-que-recurrir-a-la-alarma-si-hay-rebrotes.htmla modificar en aquest sentit la llei d’emergències sanitàries [11].

Ara, el decret no permet afectació sobre drets fonamentals, excepte en cas d’estats d’excepcionalitat: ací es troba l’element de rellevància del xoc administratiu. Es poden regular les limitacions convenients a qualsevol dret fonamental, sempre que aquestes no impliquen la suspensió. Cas, de voler reforçar la llei 3/1986, perquè aquesta tinga una afecció sobre la totalitat de la població i territori de forma clara caldria el procediment ordinari.

Els tràmits serien a proposta del govern; la Mesa del Congrés, debat en comissió, presentació d’esmenes, primera lectura i votació en el Ple, reunió de la Ponència i emissió d’informe, votació en Comissió, aprovació de dictamen, vots particulars, debat i votació en Ple i remissió al Senat que inicia un procediment semblant amb un termini màxim de dos mesos (vint dies en els projectes per via d’urgència). El que, argumenta Calvo, és temps per a la tramitació [12]. En realitat no és necessari recórrer a tot aquest tràmit, utilitzant el procediment de lectura única [13]. Amb una bona coordinació dels poders públics, aquesta es podria tramitar en lectura única en menys de vint dies sense tindre en compte el termini del rei per a sancionar-la (amb la celeritat que el govern considere més raonable). Reformes de molta major afectació com la reforma del 135 CE [14] s’han tramitat mitjançant aquest procediment. Que és l’estratègia més àgil.

El pla de 2006 [15] desmenteix la postura de l’advocacia de l’estat. Hi ha prou afirmacions en l’annex XI que fan referència expressament a la llibertat de circulació assegurant que en la llei 3/1986 “s’ha de satisfer degudament la garantia de certesa i previsibilitat necessària per a la restricció o privació d’un dret fonamental, tal com ve exigida per la jurisprudència”. Precisament el TC té un auto del 30 d’Abril del que també vaig parlar en l’anterior article [16].

3-La manifestació d’exercici d’altres drets per part de terceres persones habilita als poders públics a limitar el dret del 19 seguint una jerarquia de drets: El TC argumenta que els drets afectats no són absoluts. Doncs atribueixen la regulació dels límits del dret de circulació a la ponderació dels poders públics en virtut de les circumstàncies.

TC i part desestimada coincideixen en el fet que és la interpretació del tribunal i no la declaració de l’estat d’alarma qui interpreta la conveniència d’autoritzar les manifestacions. Però entén que són les circumstàncies que justifiquen l’estat d’alarma les que impedeixen la manifestació, no l’aplicació. És a dir, la limitació d’aquests drets no és l’estat d’alarma com sosté d’advocacia de l’estat, segons l’auto del TC. És la ponderació de drets, i en aquesta, la protecció del dret a la vida i a la integritat respecte al de circulació. Les disposicions del govern, ajustades a dret o no, no els limiten de forma automàtica; afronten una realitat que exigeix la salvaguarda dels drets de tutela efectiva. Aquesta resposta s’ha articulat mitjançant el decret d’alarma, però independentment que s’haguera emprat altra fórmula, són les circumstàncies les que ho justifiquen. De fet, a mesura que avança la desescalada es pot comprovar com la societat va recuperant aquests drets que es pretenen limitats. En els pròxims articles d’aquesta sèrie es desenvoluparan: les fases de la desescalada en relació amb la gestió pública i les diferències entre les mesures que han pres els diferents països per afrontar la pandèmia.

Denis Allso Moreno, estudiant de Ciències Polítiques i Gestió Pública a la UMH