L’ESTRATÈGIA ORGANITZATIVA I DE GESTIÓ DE PERSONES DELS MUNICIPIS VALENCIANS DESPRÉS DE LA CRISI SANITÀRIA

Per Javier Cuenca

Serà igual la gestió local després de l’estat d’alarma? Tenim poques certeses sobre quina serà la nova normalitat, més enllà de l’entrada en una crisi econòmica d’un abast encara per calibrar i d’una paorosa destrucció d’ocupació. Sabem però que els canvis de modes i maneres de governar sempre segueixen a les commocions socials que suposen les crisis [1]. Per això, des de la hipòtesi que l’evolució econòmica després de l’estat d’alarma siga conjuntural i l’afecció al dèficit i el deute no obliguen al recurs habitual “d’ajustos sense reforma” en terminologia de Jiménez Asensio [2] pretenc plantejar unes reflexions traient conclusions de les lliçons apreses en aquest context. Els gestors dedicats a l’ocupació pública hauríem de ser capaços d’ajudar a definir tant els plans d’acompanyament a la recuperació econòmica i social com de contingència enfront un eventual rebrot. I fer-ho des d’una perspectiva: que els servidors públics i els sistemes per a gestionar-los són un element essencial d’una governança pública efectiva [3].

1. Cal posar el focus en les capacitats organitzatives: el talent i la transformació digital com a prioritats. Des de la nostra responsabilitat creem valor públic incorporant a les persones amb el coneixement i les destreses necessàries per a proporcionar béns públics crítics, com la protecció i la seguretat pública, la inclusió i l’atenció social. També les capacitats de regulació enfront un entorn complex i incert, que ha substituït a un paradigma, el burocràtic, ja desaparegut definitivament. I més enllà de les persones, moltes d’elles amb un compromís indubtable, cal posar a punt els sistemes organitzatius, que han mostrat les seues insuficiències.

Són previsibles mesures de contenció de la despesa pública. I aquest escenari serà paral·lel a la necessitat d’assignar recursos a aquells àmbits de la gestió municipal que hagen d’estar en situació “de trinxera” permanent durant un temps prolongat. Hem de primar l’eficiència en la despesa i l’optimització dels efectius existents, mitjançant una planificació de la gestió global. Per això cal considerar la incorporació de nous efectius, la reorganització dels existents, la formació, una ordenació flexible del temps de treball i una política retributiva que l’acompanye. Tot això en un marc superior al del pressupost anual, sobre la base de diagnòstics de vulnerabilitats i tendències de l’entorn. No és una qüestió de legalitat. Tant la legislació estatal com la valenciana ens ofereixen eines suficients, però cal implementar-les.

1.a. El reclutament i la selecció estratègica són, més que mai, àmbits prioritaris. La jubilació propera de les cohorts reclutades als huitanta ens atorga cert marge d’actuació. Cal convertir el procés d’elaboració de les Ofertes d’Ocupació Pública (OOP) en una procés rellevant. En una Administració en mutació, cal evitar la resposta típica burocràtica que segueix prioritzant ordenances i auxiliars administratius en les seues ofertes. L’entorn és completament distint i basat en un nou petroli: les dades [4]. Les OOP haurien de ser confeccionades projectant períodes de 3 anys, el de la caducitat contemplada per la legislació estatal. Tot això, sense perjudici de la seua aprovació anual revisant, si cal, les Ofertes de l’any 2020 encara no materialitzades. Aquesta programació d’efectius és la que farà possible incorporar el talent que demanda la transformació digital, en un escenari on la taxa de reposició tornarà a cobrar protagonisme. Cal augmentat els perfils STEAM (científic, tècnics, enginyeries, arts i matemàtiques), però no hem de contemplar sols coneixements, sinó també persones amb destreses crucials: raonament crític i capacitats d’anàlisi. I açò demana un enfocament distint en la selecció i un tractament específic.

Hem de privilegiar la incorporació de talent amb coneixements i destreses de les quals manquem. No hem de perdre més temps del desitjable en la ficció de processos “tous” de selecció. No hem de confondre “consolidació” o “estabilització” amb nous efectius. Tampoc hauria de fer-ho el legislador bàsic, que ha de fixar criteri per a fer possible l’estabilitat de les plantilles públiques, conciliant els interessos d’aquells que porten un període prolongat amb el d’aquells que aspiren a formar part del servei públic. No hi ha polítiques de personal creïbles sense afrontar aquesta situació endèmica de les nostres administracions. I això precaritza no sols les plantilles, també la qualitat del servei. Europa ens ha recordat aquest mes de març que patim un nivell de temporalitat impropi per a un país desenvolupat [5]. I les respostes a la pandèmia de col·lectius com el sanitari, però també el de seguretat i intervenció social, ha fet més intolerable aquest tret estructural de la nostra ocupació pública. Convé ser-ne conscient per a evitar pràctiques que tornen a reproduir-lo.

1.b. Millorar les nostres capacitats implica accelerar la transformació digital. La crisi ens ha agafat amb el peu canviat. En paraules de Víctor Almonacid, per a complir el repte de l’administració electrònica “només” hem necessitat una pandèmia[6]. I aquest canvi requereix plantejar-se l’organització interna. En primer lloc, definint amb criteris organitzatius la implantació del teletreball. La prèvia definició d’objectius dels llocs i els seus resultats, així com un acurat sistema d’avaluació del treball són el supòsit bàsic per a la seua adequada posada en pràctica. A l’objectiu de la digitalització han d’acompassar-se les polítiques de personal mitjançant plans específics de formació que contemplen les dues dimensions, la humana i la tecnològica. Ens cal definir un repertori de mesures organitzatives –incloent la formació intensiva i la capacitació dels comandaments intermedis- que facen possible la implantació d’aquest nou paradigma de gestió que pot suposar una oportunitat per innovar.

2. Simplificar els instruments de gestió és imprescindible. Millorar els processos de gestió de personal requereix atendre a les eines mitjançant les que classifiquem, enquadrem, retribuïm i assignem tasques. En aquests moments hem de prioritzar aquelles intervencions estructurals relativament senzilles, l’impacte de les quals permeti donar resposta a les necessitats del servei.

Simplifiquem les barroques estructures de categories de les nostres plantilles (escales i subescales, classes, categories, places…) per a evitar la cristal·lització de sitges burocràtiques i la mentalitat defensiva a ells associada. Apostem per una estructura senzilla de llocs-tipus i afinem els seus mecanismes d’actualització per a permetre la seua adaptació puntual. Pensem la gestió de personal en termes de tasques i dels seus perfils necessaris. Elaborem perfils normalitzats de coneixements, destreses i actituds que incloguen les competències digitals, basant-nos en el Directori de Competències Digitals (DIGCOMP) de la Comissió Europea[7]. Els criteris de validesa dels instruments jurídics han de ser la flexibilitat i l’orientació al servei que possibiliten.

Simplificar els sistemes de gestió per a fer possible un reclutament i una mobilitat interna més àgil evitarà haver de recórrer a algunes dreceres per aconseguir flexibilitat.  Cal ser conscient que l’adaptació actual la proporcionen els efectius precaris. Aquesta és la nostra capacitat habitual de gestionar. Afrontar aquesta situació endèmica passa també per simplificar els instruments que ordenen la gestió de persones (l’enquadrament, les tasques, les retribucions). Això ens permetrà, al mateix temps, alinear la formació amb les necessitats del servei. Es poden aplicar noves eines com els àmbits funcionals de llocs de treball.

3. Hem de repensar la negociació col·lectiva pública. Els dos punts anteriors necessiten  la negociació. El diàleg social estratègic haurà de plasmar-se a uns continguts que es focalitzen en les necessitats públiques, en la qualitat del servei i com fer-la possible. Necessitem una negociació col·lectiva intel·ligent, sensible al context, que prioritze l’enfortiment institucional del servei públic.

Hem de parlar de com protegir millor a les nostres plantilles. Si alguna cosa ha evidenciat la crisi sanitària, és la centralitat d’una adequada gestió preventiva de la seguretat i salut al treball que siga atenta al benestar físic i psicològic dels seus treballadors. Per assegurar el seu compromís, és imprescindible que les persones treballadores compten amb la seguretat i l’equipament individual i col·lectiu de protecció oportuna, així com la formació necessària. Hem de posar al dia els plans de prevenció de riscos laborals, integrant en ells tant la plantilla directa com la indirecta. Cal donar a aquest àmbit de la gestió la rellevància que mereix, actualitzant les avaluacions de riscos, els plans i les guies orientatives. I això cal fer-ho tenint presents als col·lectius més sensibles: els d’atenció al públic i relació amb la ciutadania.

En l’àmbit nacional, seria aconsellable que hi haguera un acord per l’ocupació pública implicant el Ministeri de Política Territorial, la Federació Espanyola de Municipis i les organitzacions sindicals més representatives. A escala de país, la Federació Valenciana de Municipis i les Meses Generals de Negociació de cada entitat local haurien de debatre plans de recursos humans que, a més de les prioritats apuntades, traguen conclusions a partir de l’experiència de la crisi.

A escala municipal, caldria negociar el tractament a donar, en termes retributius i de jornada, dels efectius als quals s’ha exigit major dedicació durant la pandèmia. Seria convenient, a més, que es negocien plans de contingència futura que incloga mecanismes de reforç, mobilitat funcional i ordenació flexible. Eventualment, també es podria considerar una gestió eficient del temps de treball mitjançant quadrants irregulars, en funció de la demanda de servei. Això és ja perfectament possible mitjançant una lectura atenta de les normes d’ocupació pública sobre jornades i horaris de treball.

4. Hem de recordar el paper de la comunicació interna, que inclou el dret de la plantilla a tindre instruments de comunicació mitjançant els quals siguin informats pel seu ocupador, transmetent seguretat i confiança. I que també els motive. En això no hi cap la delegació, altres canals són legítims en tant que articulen la pluralitat. Però no són els oficials. Per tant, cal definir estratègies al respecte.

Cal liderar a les nostres pròpies plantilles a aquest escenari i cal fer-ho de manera creïble, actualitzant el camp semàntic de la gestió pública democràtica: no som una “empresa”; tampoc som una font de llocs de treball “en propietat” que, si de cas, ho són dels ciutadans. I el servei públic professional és un instrument per a materialitzar els drets de ciutadania. La previsible crisi aconsella anticipar estratègies tendents a resinificar, a valorar el treball dels professionals als serveis públics. Els valors són guies de comportament. I estimuladors de la motivació més rellevant en el treball: la intrínseca. No hi ha millor motivador que la consciència d’un treball amb sentit, amb significat.

5. Necessitem millorar la gestió municipal de recursos humans a les entitats locals valencianes. Les unitats de personals són les que, conjuntament amb els electes, han de liderar el procés de canvi. I, si es volen millorar les polítiques de personal, cal potenciar les seues pròpies capacitats.

A les entitats locals de mida mitjana-gran, és convenient que, a més d’assegurar la seua participació en la presa de decisions, s’incorporen mirades que contemplen la dimensió organitzativa i facen possible la seua eixida del terreny habitual, el de la conformitat legal. És important incorporar els plantejaments ací esbossats al seu treball quotidià, articulant un llenguatge comú amb els serveis finalistes, centrats en les destreses i habilitats que es necessiten, ara i en un futur pròxim, per a atendre a les necessitats de la ciutadania.

Donat el predomini del micromunicipalisme en la Comunitat Valenciana, la cooperació en l’ocupació pública és imprescindible. Cal recordar que dels 542 municipis, 386 tenen menys de 5.000 habitants i només tenim 60 ciutats superiors a 20.000 habitants. Només aquestes darreres tenen capacitat suficient per a definir polítiques de personal i modernització. En aquest context, totes aquelles institucions la missió de les quals és materialitzar l’equilibri intermunicipal s’han de trobar impel·lides a justificar la seua raó de ser. Generalitat i diputacions provincials haurien d’impulsar accions en aquest terreny. Així, a més de la formació, haurien d’incorporar la selecció a la seua cartera de serveis. És previsible que, en un futur immediat, es necessite incorporar personal temporal, activant borses o llistes de reserva àgils, que incloguen l’acreditació de les competències digitals i noves destreses, a més dels coneixements. I també poden promoure processos de negociació col·lectiva a escala supramunicipal, ajudant en la definició d’estratègies de sortida de la crisi. Tenim exemples, aquí està el de la Diputació de Barcelona.

És possible en la nostra realitat? Sí, perquè ja disposem de les eines. La Llei 21/2018, de 16 d’octubre, de Mancomunitats de la Comunitat Valenciana estableix que aquestes entitats locals seran l’eix bàsic per les polítiques de la Generalitat “i resta d’administracions públiques” en matèria territorial (exposició de motius). Així les coses, el seu articulat ofereix un potencial no menyspreable: l’objecte de les mancomunitats comarcals és el desenvolupament econòmic i social; els plans de modernització formen part de les seues finalitats; la negociació col·lectiva d’àmbit comarcal –sempre convenient- pot ser una realitat (article 31.8); els plans sectorials són la ferramenta d’intervenció, finançats per la Generalitat i les Diputacions (articles 49 i 50); i en fi, les diputacions, tan necessitades de desplegar-se en el territori, fora de les aglomeracions metropolitanes, han de finançar i col·laborar de manera estable amb unes mancomunitats cridades a desplegar l’equilibri intermunicipal.

És possible aquesta política atesa la desconfiança del legislador estatal? Sense dubte. El Tribunal Constitucional (sentència 105/2019, de 19 de setembre), específica sobre la llei valenciana, ho ha validat en els seus fonaments jurídics. Aquesta política territorial específicament valenciana no atempta contra una pretesa “autonomia provincial”. No és, de fet, una esfera aliena als designis d’altres nivells de govern (fonaments jurídics 6é, apartat c; 7é, apartat c). Si es planteja mitjançant una estratègia intel·ligent de governança cooperativa i dialogant, de baix a dalt, amb els ajuntaments com protagonistes pot ser una política territorial valenciana amb futur, centrada en la millora material i no tant en els principis abstractes. I pot ser, també, una estratègia d’enfortiment de la qualitat institucional. Un camí, tal com han demostrat les ciències socials, de millora clara de l’autogovern tant en termes de desenvolupament econòmic com d’inclusió social.

Treballem en organitzacions peculiars, que es legitimen pels processos de designació dels que han de dirigir-les, però també per l’efectivitat de les seues polítiques públiques. En aquesta línia van les mesures proposades perquè no hem d’oblidar que l’administració pública és, en l’encertada formulació d’Innerarity, la infraestructura burocràtica de la democràcia[8]. Això és encara més patent en els governs de proximitat.

Els plans d’enfortiment institucional dels nostres ajuntaments s’han d’integrar en els de recuperació econòmica i social. Tots els poders públics territorials, amb independència de la seua mida han de disposar de capacitats per fer efectius els drets de ciutadania i de regulació de béns públics, hui qüestionats per uns poderosos actors privats, incorporant així, una altra mirada, més política i menys displicent sobre la dimensió de la gestió pública.

[1]  Dror, Y. (1994): La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma. México. FCE. Pág. 367.

[2] “El viejo dilema: ajustes o reformas”. En el blog La mirada institucional. Consulta realizada el 8 de abril de 2020.

[3] OCDE (2019): Recomendación del Consejo sobre Liderazgo y Capacidad en el sector público.

[4] Lassalle, J. M. (2019): Ciberleviatán. El colapso de la democracia liberal frente a la revolución digital. Barcelona. ARPA editors.

[5] Incloent la Generalitat Valenciana.  El Informe per la modificació de la Llei Valenciana de Funció Pública, lliurat en juny de 2016 recollia la dada de que més d’un terç dels efectius estaven en situació precària, afectant greument la integritat i eficàcia de l’Administració valenciana (p. 17)

[6] Almonacid, V. “2020, el año en que la Administración se hizo telemática”. LEVANTE-EMV. 6 de abril de 2020.

[7] DIGCOMP 2.0: The Digital Competence Framework for Citizens. JRC Science for Policy Report. European Comission. 2016.

[8] Innerarity, D. (2020): Una teoría de la democracia compleja. Gobernar en el siglo XXI. Barcelona. Galaxia Gutenberg. Págs. 183 i 184.

Per Javier Cuenca és Gestor Públic

Professor de Ciències Polítiques i de l’Administració Pública de la Universitat de València.