NEXT GENERATION UE: UN FONS I DOS OBJECTIUS

Per José Ramón Ruiz-Tamarit, publicat a eldiario.es el 23 de novembre de 2020

Des del mes de març d’aquest any 2020 els Estats membres de la Unió Europea han hagut d’intervindre de manera urgent per a fer front a la crisi sanitària que pateixen en els seus respectius territoris. Tots ells s’han trobat, sobtadament, amb la necessitat de posar en marxa mesures de contenció per a rebaixar l’impacte, sobre l’economia i la societat, de les decisions presses en la lluita contra la pandèmia. Durant aquests mesos hem vist com els Estats han augmentat l’oferta de serveis públics, han fet un esforç per assegurar els ingressos dels ciutadans, i han tractat de sostindre l’activitat econòmica de les empreses en els seus països.

El contrapunt és que totes les accions que han emprés els governs absorbeixen una quantitat enorme de recursos públics, i aquests només els poden aconseguir, en unes quantitats suficients, per la via dels impostos o endeutant-se. Però donades les circumstàncies en que es troben ara mateix les economies de la Unió Europea en quant a capacitat de generar ingressos públics, el resultat no és altre que l’augment dels dèficits públics i del deute sobirà. En molt poc de temps hem assistit a l’explosió del deute públic, que ha assolit màxims històrics en la majoria dels països durant el segon trimestre de 2020, i que continuarà pressionant a l’alça el percentatge que representa respecte al PIB.

En aquest context, el Consell d’Europa ha autoritzat a la Comissió Europea a endeutar-se en nom de la Unió Europea per a crear el Fons de Recuperació Next Generation EU (750.000 milions d’euros). La intenció és que els Estats membres puguen recuperar el projecte de retorn a l’equilibri en les finances públiques, posant en les seues mans durant els pròxims anys una gran quantitat de recursos en forma de subvencions i préstecs. El programa inclou, entre altres instruments, el Mecanisme per a la Recuperació i la Resiliència (360.000 milions d’euros per a préstecs reemborsables i 312.500 milions d’euros per a transferències no reemborsables) i el React EU (47.500 milions d’euros per a transferències d’emergència operant com a fons estructurals addicionals). Del total del fons Next Generation EU Espanya podrà accedir a uns 140.000 milions d’euros (67.300 en préstecs i 72.700 en subvencions, de les quals 12.400 arribaran amb caràcter d’urgència a càrrec del React EU). La part espanyola del fons es canalitzarà a través dels Pressupostos Generals de l’Estat, de manera que les dotacions anuals es distribuiran en les partides pressupostàries dels diferents ministeris. Encara que no existeix un criteri de repartiment territorial, aproximant per la regla de proporcionalitat, al País Valencià podrien correspondre-li uns 7.270 milions d’euros en subvencions i 6.730 milions d’euros en préstecs.

L’objectiu principal declarat és que els Estats europeus superen els problemes econòmics i puguen eixir reforçats de l’actual conjuntura. Es tracta de donar una resposta ràpida, proporcionant-los recursos suficients per a reparar l’economia i mantindre l’ocupació en les regions més afectades, sense que això comporte un risc d’insolvència. Tanmateix, en l’exposició de motius de l’acord es detalla un ample espectre d’objectius que van més enllà del salvament econòmic. Les autoritats europees han vinculat explícitament l’execució i assignació de les dotacions financeres del fons a la transformació de les economies nacionals i regionals.

Es vol promoure la cohesió econòmica, social i territorial, assegurant el manteniment i la creació de llocs de treball, reforçant els serveis sanitaris i modernitzant les infraestructures. Es busca enfortir la resiliència. I també es pretén posar en marxa les transicions verda i digital. Caldran, doncs, plans d’actuació que incloguen paquets de reformes i projectes d’inversió pública i privada, per tal d’aconseguir l’adaptació tecnològica (digitalització) de les famílies, les empreses i l’administració, així com la sostenibilitat mediambiental (transició ecològica) de l’economia. En fi, es vol aprofitar el moment, fent de la necessitat virtut, per a que els Estats donen suport a ambiciosos plans d’inversió en capital humà, capital tecnològic, capital públic i capital natural.

Salvar l’economia i promoure la recuperació no és incompatible amb l’intent de transformar l’economia per a fer-la més resilient i sostenible. Però darrere de cadascun d’aquests objectius preval una lògica diferent. Aleshores, perquè la Unió Europea vincula les ajudes de rescat al finançament de projectes de futur que promoguen la digitalització de l’economia i la transició ecològica?

Abans hem dit que els responsables europeus volen que el Estats membres, malgrat la tolerància actual davant la forta pressió que estan patint, no perden el referent de la disciplina pressupostària, i tinguen en perspectiva el retorn a la senda marcada pel principi d’equilibri pressupostari. S’ha de garantir la solvència i ser capaços de reemborsar el deute, amb els interessos. Açò es pot aconseguir de distintes maneres, amb la inflació, la reestructuració i anul·lació parcial del deute per mitjà de les “quites”, la monetització per part del BCE, els impostos i el creixement econòmic.

L’opció que s’imposa a Europa pensant en el mitjà termini exigeix un equilibri en quant a ingressos i despeses del pressupost anual. El dèficit pressupostari present dels Estats membres s’ha de sustentar en els ingressos futurs procedents dels impostos. I ací rau el motiu pel qual es proposen mesures que tenen per objectiu augmentar la productivitat i restaurar el creixement. És una vegada més la manifestació del principi segons el qual el deute ha de servir per a finançar inversions productives i no despeses corrents improductives. D’aquesta manera, el creixement econòmic farà augmentar les bases a partir de les quals serà més fàcil pagar els futurs impostos. En aquest sentit, l’objectiu de la transformació econòmica es presenta com a complementari de l’objectiu del salvament econòmic.

Però a Europa no només s’aposta pel creixement econòmic, també es van a implementar noves fonts d’ingressos entre les quals destaquen l’impost a les emissions de carboni, una part dels ingressos dels Estats membres procedents de les subhastes de drets d’emissió que les empreses compren per a cobrir les seues emissions de gasos d’efecte hivernacle, un impost digital sobre les grans empreses multinacionals, un gravamen dels beneficis de les societats que es beneficien àmpliament del mercat únic, i un impost al plàstic d’un sol ús en forma de contribució dels Estats membres per la quantitat d’embalatges de plàstic que no es reciclen.

Els distints objectius de l’instrument Next Generation EU són col·laboradors necessaris entre ells per a que tot encaixe sota els auspicis de la disciplina pressupostària i l’equilibri dels comptes públics. Salvament i transformació són objectius complementaris en quant a l’estructura intertemporal dels plans europeus. Però al mateix temps, aquests objectius són directament competitius pel que fa a l’assignació periòdica dels recursos, doncs tots dos aspiren a finançar-se del mateix fons.

L’expectativa d’una imminent arribada de fons posa en marxa unes dinàmiques polítiques, professionals, acadèmiques i empresarials que poden coordinar-se per a conduir l’economia en la direcció correcta, o poden simplement bregar pels seus interessos ideològics i crematístics particulars, desentenent-se per complet de l’interès general. El nivell de correcció en l’aplicació dels fons només es pot mesurar pel grau d’eficiència assolit en la consecució dels objectius de salvament i transformació de l’economia. Els fons Next Generation EU que ens arriben, especialment els que prenen la forma de transferències no reemborsables, haurien de servir per a complir estrictament amb els dos objectius que s’han marcat des d’Europa. Tanmateix, hi ha una asimetria essencial entre ells.

Les destinacions que reclamen finançament per a salvar i reparar danys sòcio-econòmics provocats per les mesures que combaten la pandèmia apareixen ben perfilades, són reconeixibles i compten amb el suport explícit d’amplis sectors de la societat. Per a les autoritats, a més, representen una demanda concreta de fons insatisfeta. Són assignacions per a pagar els ERTOS, les majors despeses sanitàries i educatives, les noves partides lligades a la dependència, les ajudes al lloguer d’habitatge principal, els programes de suport a les persones amb major risc d’exclusió social (Ingrés Mínim Vital, Renda Valenciana d’Inclusió), la contractació de persones desocupades, i les ajudes a professionals, autònoms i empreses en dificultats, principalment en sectors com el turisme, el comerç, l’oci i la restauració. Ara bé, totes aquestes despeses són despesa corrent.

Per contra, els projectes que s’han d’encarregar de transformar l’economia per a rellançar el creixement econòmic futur encara estan indefinits. Si bé és cert que s’han identificat algunes àrees d’actuació prioritàries, relacionades amb el Pacte Verd Europeu i els reptes de la digitalització i la resiliència, tota la part corresponent als procediments administratius que s’han d’encarregar de la gestió, des de l’admissió de propostes fins a la seua execució, encara està pràcticament per concretar. L’objectiu de la transformació és el que recollirà el gros del paquet d’inversions productives que també s’hauran de finançar amb càrrec al fons Next Generation EU. Inversions en energies renovables, en transport net, en aliments sostenibles, en economia circular, en biodiversitat, en renovació d’edificis, en infraestructures, en capacitats digitals, en connectivitat i ciberseguretat, en resiliència front als reptes sanitaris i en autonomia estratègica respecte als subministraments farmacèutics i de matèries primeres crítiques.

La confrontació entre assignacions urgents ben definides que són despesa corrent i les assignacions en forma d’inversions que encara es troben indefinides pot arribar a ser la causa de dos problemes importants. El primer, que la major part dels fons europeus que arriben al nostre país siguen consumits en l’objectiu més peremptori de salvar l’economia, mentre que els fons destinats a incrementar la productivitat i fomentar el creixement queden reduïts a la mínima expressió. I segon, que els fons destinats a la transformació econòmica no siguen empleats de manera òptima i acaben malbaratats en projectes que podríem qualificar d’ineficients en relació als objectius que es perseguien.

Quan hi ha una demanda prèvia de fons no satisfeta, reflex de projectes orientats a transformar l’economia que es troben inactius perquè les empreses que desitgen invertir no troben els mitjans financers, és més fàcil que la injecció de recursos repercutisca preferentment en els projectes d’inversió de major qualitat. En cas contrari, els nous recursos poden acabar alimentant projectes que en aparença s’ajusten a les condicions prescrites, però que en realitat s’allunyen d’elles. Açò és un risc molt important a tindre en compte a l’hora de supervisar les etapes de recollida, ordenació i selecció de propostes. S’ha d’evitar la improvisació, la precipitació i la mala governança.

Espanya és un país on escasseja l’activitat econòmica innovadora, eixa que crea riquesa i no només s’apropia de la que ja existeix, i de vegades sembla que tampoc es té ben assumit que el benefici és la retribució normal a la productivitat i l’assumpció de riscos empresarials. En el nostre país abunden les xarxes clientelars i de grans homes de negoci que actuen a l’empara de l’Estat. Un Estat que ofereix contractes molt favorables i drets d’explotació monopolista, a partir dels quals els cercadors de rendes extreuen els seus beneficis extraordinaris.

Per això s’haurà de posar molta cura en la tramitació (recepció, avaluació, selecció) i fer un seguiment rigorós dels nombrosos projectes que apareixeran a partir d’ara auto-proclamant-se imprescindibles i d’excel·lència. No pot quedar en una mera qüestió de noms i etiquetes, s’ha de mirar el fons dels projectes, la seua viabilitat, i el seu acomodo amb els objectius. Al nostre país estem acostumats a que els processos de selecció fallen d’una manera estrepitosa. Vetllem pel compliment estricte dels requisits formals però no ens fixem en la realitat subjacent, ni tampoc ens preocupem en excés per supervisar el procediment i la qualitat dels resultats. I si es falla en açò tota la resta estarà viciada, des de l’assignació dels recursos a la consecució d’objectius. Sembla com si no haguérem entès bé en què consisteix la igualtat d’oportunitats i la vertadera meritocràcia, doncs massa sovint les confonem amb una mescla d’escolàstica i plutocràcia. Per a que el mèrit ordene la societat i no es quede en una mera qüestió d’aparença superficial, cal que existisca un bon sistema de control i contrapesos, així com una continua rendició de comptes. Però sobretot, el que ens cal és una societat civil compromesa, ben informada i exigent.

José Ramón Ruiz-Tamarit és professor del Departament d’Anàlisi Econòmica de la Universitat de València. Membre del Lab d’Economia de la Fundació Nexe